与此相对照，费孝通在《基层行政的僵化》一文中进一步引申了“士绅分层”的演化理论。他通过阅读中国历史资料，形成了一个中国社会结构存在“双轨制”体系的假说。他注意到一个几乎是常识性的历史现象，那就是中国幅员广阔，在如此巨大的空间内，王权无法通过直接派遣官吏的方式进行统一管理，正式官僚行政机构只能下放到县一级为止，县以下存在相当自治性的组织，以便与正式的行政体系相衔接：
换句话说，政治绝不能只在自上而下的单轨上运行。人民的意见是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的，这是自下而上的轨道。在一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。[6]
这样的立论使费孝通在传统结构中发现了一种无形组织（informal organization），就是中国政治中极重要的人物——绅士。这个无形组织是一条自下而上的“无形轨道”，对应于上层的是“无为的政治”[7]。中国传统政治结构可分为中央集权和地方自治两层，中央所做的事是极有限的，地方上的公益不受中央的干涉，而由自治团体管理。表面上，我们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但是事实上，一到政令下达民间时，就转入了自下而上的政治轨道。在民间操纵政治的绅士可以从一切社会关系——如亲戚、同乡、同年等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人。自治团体是由当地人民具体需要中发生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉。[8]